De vooruitgang voor zijn.

Blog

Decentralisaties, lokale democratie en de legitimiteit van de overheid

Heinrich_Winter

Prof. dr. Heinrich Winter

De gemeenteraadsverkiezingen van 19 maart hebben grote verschuivingen in de lokale politieke verhoudingen teweeg gebracht. Het beeld is – kort samengevat – dat in de grotere gemeenten D66 grote winst heeft geboekt, terwijl in de plattelandsgemeenten de lokale partijen aan kracht hebben gewonnen en het CDA zich heeft hersteld. In traditionele PvdA-bolwerken als Amsterdam en Groningen, is de hegemonie van die partij doorbroken door D66. In Rotterdam zegevierde Leefbaar Rotterdam en in Utrecht raakte GroenLinks zijn positie kwijt aan D66.

 

 

Veelgehoord is dat deze gemeenteraadsverkiezingen in het bijzonder belangrijk waren vanwege de komende overheveling van taken van de rijksoverheid en de provincies naar de gemeenten op het terrein van de jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Gemeenten gaan die taken op zich nemen volgens de regelingen in de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Bijzonder is dat in de verkiezingscampagnes die overheveling van taken naar de gemeenten nauwelijks een rol speelde. Politieke partijen wisten zich geen raad met de komende veranderingen. Enerzijds wellicht niet zo vreemd omdat de wetgeving die de kaders stelt in het parlement in Den Haag (deels) nog in behandeling is. Anderzijds toch opvallend omdat de gemeenten de uitvoering van taken al per 1 januari moeten gaan uitvoeren en er binnen de gemeentelijke organisaties al veel in gang is gezet.

Invloed burgers

Dat roept de fundamentele vraag op hoe de Nederlandse democratie en de instituties in ons land functioneren. Als in de verkiezingen die een jaar voorafgaand aan deze ingrijpende veranderingen worden gehouden, die veranderingen geen rol spelen, hoe is het dan gesteld met de beïnvloeding door burgers van de politieke beleidskeuzes? Is wel sprake van representatie? En wat zegt het over de organisatie van de overheid als uitvoering en politiek zo sterk uit elkaar lopen?  De gemeenten in ons land, zo hoorde ik een tijdje geleden iemand zeggen, zijn eigenlijk heel erg succesvol. Want, zo vat ik het betoog kort samen, als je de gezamenlijke gemeenten in ons land zou vergelijken met een bedrijf dan is sprake van een spectaculaire omzetgroei, die vrijwel geen bedrijf weet te realiseren.

Van het ene jaar op het andere boeken de Nederlandse gemeenten een omzetsprong van 50%. In het gemeentefonds, de middelen die de gemeenten van het rijk ontvangen, zit nu jaarlijks ongeveer 17 miljard euro. Daar komt straks, met de overheveling van de taken, zo’n 8 miljard bij. Het gaat wel ergens over: alle taken op het terrein van de jeugdzorg (de jeugd-ggz, de provinciale jeugdzorg, de gesloten jeugdzorg, jeugdreclassering, jeugdbescherming en licht verstandelijk gehandicapte jeugd), de dagbesteding en begeleiding uit de AWBZ, de re-integratie van gedeeltelijk arbeidsgehandicapten en de begeleiding naar werk van mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt.

Lagere budgeten

Een addertje onder het gras: voordat die taken worden overgeheveld haalt het rijk een substantieel bedrag van de budgeten af. Vanwege die ingrijpende bezuinigingsmaatregel van bij sommige taken tientallen procenten moeten gemeenten stevige beleidskeuzes maken. Overal in het land wordt op die keuzes gestudeerd en worden nieuwe uitvoeringsarrangementen bedacht. Overal zijn ‘trekkers’ bezig de nieuwe taken te organiseren en wordt in projectgroepen en denktanks gestudeerd op de manier waarop met minder geld de taken toch op een fatsoenlijk niveau kunnen worden uitgevoerd.  De gemeenten gaan dus nieuwe taken uitvoeren en daarvoor wordt een groot bedrag vanuit het rijk aan de gemeenten overgeheveld.

Decentralisaties

We spreken over decentralisaties: het op lokale schaal behartigen van taken. Inhoudelijk argument daarvoor is dat de taakuitvoering dichter op de mensen waarover het gaat komt. Gemeenten kunnen dan keuzes maken die passen bij hun inwoners en de lokale gemeenschap. Toch wordt ook wel gesteld dat het gaat om vermomde deconcentratie en dat gemeenten niet veel meer zijn dan uitvoeringskantoren van het rijk. Gemeenten zouden inhoudelijk niet meer zoveel te kiezen hebben; de belangrijkste keuzes zijn al in Den Haag gemaakt. De ruimte in de uitvoering is (zeer) beperkt en voor zover die bestaat kan worden betwijfeld of datzelfde Den Haag niet onmiddellijk met nog strakkere kaders zal reageren op geluiden over ongelijkheid in de uitvoering tussen gemeenten. Dat neemt niet weg dat gemeenten nog steeds de randen van de regelingen kunnen opzoeken, waarbij het ze uiteraard ook vrij staat eigen middelen te investeren in de nieuwe taken.

Tegen deze achtergrond is het hoogst opmerkelijk, zo niet verbijsterend, dat de komende veranderingen in de verkiezingscampagnes geen rol speelden. Natuurlijk waren er wel politieke partijen die riepen dat ze tegen die veranderingen waren en dat ze geen budgetkortingen zouden accepteren. Leuk voor de bühne, maar nogal gratuit: geen politicus kan om de noodzaak van besparingen op deze terreinen heen. Maar, productieve bijdragen zijn ook nauwelijks gehoord en politici met een expliciete visie op de vormgeving van de nieuwe taken kwamen niet naar voren. Volgens het kabinet Rutte-Asscher leven we in een participatiemaatschappij. Van burgers wordt steeds meer verwacht. Burgers willen ook steeds meer participeren. Door technologische ontwikkelingen weten burgers ook steeds meer hun weg naar volksvertegenwoordigers te vinden. De wethouder kan via twitter en e-mail ter verantwoording worden geroepen. Maar een verbinding tussen de lokale samenleving en de politiek komt niet tot stand. Hoe kan dat? En – nog belangrijker – wat zegt dat over ons democratische stelsel?

Dalende opkomst

Een belangrijk signaal is dat de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen door de jaren heen blijft dalen. Kennelijk is de lokale politiek al langere tijd niet meer voldoende herkenbaar voor de burger. Een oorzaak is wellicht dat de lokale politiek ook letterlijk steeds verder van de burgers afstaat. Gemeentelijke herindelingen hebben de afgelopen decennia tot grofweg een halvering van het aantal gemeenten geleid. En die ontwikkeling is nog niet ten einde. De decentralisaties zijn daarbij een aanjager van een volgende golf van fusies: veel taken kunnen eenvoudigweg niet op de huidige schaal van een gemeente worden uitgevoerd. De afgelopen jaren is een uitgesponnen netwerk van gemeentelijke samenwerkingsverbanden ontstaan, dat ook voor gemeenteraadsleden een ondoordringbaar web is geworden waarop ze nauwelijks nog invloed kunnen uitoefenen. Om daaraan te ontkomen en om invloed te houden moeten gemeenten fuseren en dat zullen ze ook gaan doen.

Schaalvergroting

De eerstvolgende provincie waar de herindeling een forse schaalvergroting tot gevolg heeft is Groningen: binnen enkele jaren worden daar de huidige 23 gemeenten gefuseerd tot straks 5 of 6. Op termijn lijkt een provinciale herindeling in Noord-Nederland als uitvloeisel daarvan ook welhaast onvermijdelijk.  Er zijn twee paradoxen: de gemeente komt steeds verder van de burger af te staan, terwijl de technologische ontwikkelingen intensieve participatie mogelijk zouden maken. En door de decentralisaties krijgen gemeenten meer taken, maar per saldo verstevigt de greep van de rijksoverheid op de gemeentelijke taakuitvoering. Gemeenten worden uitvoeringskantoren van de rijksoverheid en de invloed van burgers op beleidskeuzes neemt af. De ambtelijke implementatie van de drie decentralisaties op gemeentelijk niveau sluit hierbij aan: die lijkt vooral op een zoektocht naar technocratische oplossingen en het meest efficiënt inrichten van organisaties. De conclusie is dat de decentralisatie van taken gemeenten sterker zou kunnen maken, maar waarschijnlijk leidt tot het tegendeel. De democratische inbedding van gemeenten verzwakt, de afstand met de kiezer en de burger wordt groter, de greep van de rijksoverheid op de taakuitvoering neemt toe. Onherroepelijk gaat dit op termijn ten koste van de legitimiteit van de politiek; als burgers en kiezers zich afkeren van het systeem holt het zichzelf uit.

Een sombere boodschap? Wellicht, maar in ieder geval ook een kans. Een kans voor lokale politici die zonder uitstel op zoek moeten naar verbindingen met hun kiezers. Raadsleden en lokale bestuurders moeten weer politiek gaan bedrijven. Voor ambtelijk leidinggevenden en strategen ligt er een heel terrein braak: hoe kan de lokale politiek beter bediend worden zodat de band met de samenleving wordt versterkt. Dat kan ook door een dialoog aan te gaan met de samenleving en samen op zoek te gaan naar acceptabele oplossingen en werkbare arrangementen. Soms is de lokale overheid dan dienstbaar aan de gemeenschap die eigen oplossingen verzint en uitvoert, bijvoorbeeld als het gaat om de inrichting van de openbare ruimte. Soms is de lokale overheid sterk sturend, ook op het maatschappelijk middenveld, als het gaat om hulp en welzijn, en leidt dat tot een herordening op de terreinen welzijn en zorg.

AOG School of Management biedt dit voorjaar de Publieke Strategie en Leiderschap aan. In de Public Strategy Course gaat u onderzoeken hoe maatschappelijke ontwikkelingen en het politieke klimaat de strategie en beleidsvorming van overheidsorganisaties beïnvloeden.

Op de hoogte gehouden worden?

Elke maand sturen we nieuw gepubliceerde kennisartikelen, houden we je op de hoogte van nieuwe opleidingen en geven we af en toe korting op evenementen.