Samenwerkende gemeenten: houd het vuur aangewakkerd

Intergemeentelijke samenwerking is aan de orde van de dag. Vanuit de rijksoverheid worden samenwerking en schaalvergroting gestimuleerd. Door samen te werken worden kleinere gemeenten minder kwetsbaar en kan de dienstverlening aan inwoners op peil blijven. Deze vorm van samenwerking klinkt makkelijker dan het is.

Sinds 2012 heb ik me als programmamanager ingezet voor de samenwerking tussen een newtown (120.000+) en een fusiegemeente (50.000+) bestaand uit verschillende dorpen. De samenwerking is ontstaan vanuit de wens om de bestuurlijke slagkracht te vergroten. De twee gemeenten zijn elkaars preferred partner. Ze verschillen van elkaar zowel in oorsprong (newtown versus dorpen) als in omvang en cultuur (stads versus dorps). Gemeenschappelijk is echter dat beide gemeenten zich erg betrokken voelen bij hun inwoners en ondernemers en ambitieus zijn in het realiseren van optimale dienstverlening. Dat doen ze ieder vanuit hun eigen identiteit, op een eigen manier.

Van een fusie is geen sprake waardoor er geen druk ligt, er is geen urgentie, en dat is voelbaar. Door aansluiting van een derde dorpsgemeente en de gemeenteraadsverkiezingen is een natuurlijk moment ontstaan om de koers bij te stellen. Een mooi moment om de ‘lessons learned’ te presenteren in de vorm van vier sleutels tot succes.

Samenwerking is maatwerk én mensenwerk

Ingrediënten om een veranderproces duurzaam in te richten zijn: een inspirerende visie, een duidelijk antwoord op het ‘waarom’ van samenwerking van twee of meer partners en een punt waar je naar toe beweegt. Voeg daar een helder beeld aan toe van de maatschappelijke meerwaarde waarin inwoners, ondernemers en organisaties zich herkennen en een succesvolle verandering is in gang gezet. Om de verandering te kunnen realiseren is het nodig om daarbij uit te werken hoe je samenwerkt en wat je samen doet.  Dat klinkt heel overzichtelijk!

De samenwerkende gemeenten in dit artikel hebben een visie, er zijn vijf doelstellingen en een aantal uitgangspunten geformuleerd. Deze richten zich op inwoners en ondernemers, op kwaliteit van dienstverlening, bereikbaarheid van voorzieningen en de klantgerichte benadering. Via een bestuurlijk agenda is door de  colleges aangegeven wat er samen wordt opgepakt en waar dat toe moet leiden. Dat is de agenda voor de korte termijn om de eerste resultaten, de  quick wins, extern en intern zichtbaar te kunnen maken. De focus lag hierbij op de maatschappelijke meerwaarde. Het hoogste management was betrokken bij het proces en bepaalde de speerpunten van samenwerking. Het leek me dat hiermee de basis ingrediënten voor een succesvolle samenwerking aanwezig waren. Succes verzekerd, dacht ik! De praktijk blijkt anders te werken, voor verandering is geen enkel recept, het blijft experimenteren, roeren en proeven. Kortom: verandering is maatwerk én mensenwerk!”

Kloppen de ingrediënten wel?
De  was, en zo werd de sturing vanuit het hoogste management ook ingericht, dat door successen te boeken  op specifieke onderwerpen een sneeuwbal zou gaan rollen. Om vanuit de inhoud te werken en om inwoners, ondernemers en medewerkers te laten ervaren wat de meerwaarde is van de samenwerking. Hoe we dat deden? Door te beginnen met het laaghangend fruit en daar quick wins in te behalen en die successen merkbaar te vieren. De verantwoordelijkheden werden in de werkorganisatie gelegd zodat men elkaar zou gaan opzoeken en ook daar de energie tot stand zou komen. Uitgangspunt daarbij was om -ondanks de verschillen van beide organisaties- uit te gaan van gelijkwaardigheid. Door gezamenlijk iets nieuws op te bouwen. Een heldere en positief ingezette lijn! De praktijk blijkt weerbarstiger. Het laaghangend fruit bleek niet heel gemakkelijk te plukken en het waarom liet zich niet altijd makkelijk uitleggen. Daardoor bleef ook de vraag van medewerkers steeds weer terugkomen ‘waarom werken wij met elkaar samen’.

Wat is er nodig?

Actief sturen

Het hoogste management heeft vanuit de visie op samenwerking, de doelen, uitgangspunten en de korte termijnagenda, helder gemaakt hoe we het proces vormgeven, hoe we verbindingen tussen strategische- inhoudelijke onderwerpen leggen en hoe we met elkaar en over de samenwerking communiceren. In totaal werken we op 28 onderwerpen samen waarvan twee ‘proeftuinen’. Uit een eerste evaluatie  blijkt dat deze manier van werken zeker tot beweging,  een start in verandering, heeft geleid. Maar ook werd duidelijk dat in beide organisaties de vastgestelde uitgangspunten en gemeenschappelijke besluiten verschillend werden geïnterpreteerd. De eigen cultuur van beide organisaties speelt daarin een grote rol. Dat werd voor ons vooral duidelijk in de twee proeftuinen.

Wat lieten de proeftuinen zien?
In onze proeftuin rondom belastingen bleek dat het voor de hand liggend was om vanuit het systeem van de grootste gemeente te werken. Daarmee werd geen recht gedaan aan gelijkwaardigheid, er werd geen recht gedaan aan ‘samen iets nieuws bouwen’.  Beide gemeenten zaten er heel positief in en gingen uit van een gezamenlijke uitvoering, vanuit de gedachte kosten te kunnen besparen en minder kwetsbaar te zijn. Toch werd er wederzijds weerstand ervaren. Op aantallen belastingaanslagen is het verklaarbaar dat de ICT van grote leidend is. Maar, zonder afspraken te maken over teamvorming en werkprocessen ontstaat er een mis-match.  De uitgangspunten bij beide gemeentes waren anders, er werd vanuit een andere werkelijkheid gedacht. Het duurde een tijd voordat dit verschil in beleving duidelijk werd.  Door deze verschillen vroegen collega’s me geregeld: ‘waarom doen we dit nou eigenlijk’? Het kost tijd en het geeft niet altijd energie, ook al zijn  de nieuwe collega’s wel  aardig.

Hoe kan dit anders? Hoe kan dit beter?

Het is belangrijk de tijd te nemen om vanuit de inhoud een antwoord te geven op de vraag ‘waarin versterken we elkaar echt?’ en ‘wat is de maatschappelijke meerwaarde van deze samenwerking?’. Het stellen én beantwoorden van die vraag is de verantwoordelijkheid van het hoogste management. Zij zijn hard nodig om de visie binnen de organisatie uit te dragen. En daarnaast heb je de bestuurders  nodig om de boodschap naar buiten te brengen. Zij zijn beiden daarin een cruciale en verbindende schakel.

Netwerk van veranderaars

Er is dus een belangrijke rol weggelegd voor het hoogste management. Daarnaast zijn ambassadeurs nodig die de samenwerking uitdragen en de bedoeling doorleefd hebben. Deze medewerkers hoeven niet allemaal een leidinggevende functie te hebben. Het is juist goed om ook veranderaars te hebben die meer op cultuur zijn gericht en een bijdrage leveren aan het neerzetten van een nieuwe en gezamenlijke cultuur. Daardoor kun je meer aandacht geven aan de eigen ‘ik’  van de organisaties en kun je bewust sturen op verbinding om  weerstanden weg te nemen. Sturen op resultaat, doelrealisatie en efficiency, is dus te beperkt.

De proeftuinen hebben ons geleerd dat het cruciaal is dat het  management en andere betrokken veranderaars met elkaar in gesprek gaan als ze het gevoel hebben dat er sprake is van verschillen in beleving. Daarvoor is openheid en vertrouwen nodig. Het helpt als het management  duidelijke kaders meegeeft waaruit blijkt wat het streefbeeld is  (stip aan de horizon), dit herhaaldelijk vanaf de zeepkist vertelt en signalen over weerstand serieus neemt en bespreekbaar maakt. Dan zakt de boodschap langzaam de organisatie in, er ontstaat een gedeeld begrip en een doorleefde betekenis van de visie, de doelen en de uitgangspunten.

Ik merk in deze samenwerking dat er steeds meer onderwerpen spontaan samen worden opgepakt, waardoor ik concludeer dat de sneeuwbal rolt. Tegelijk zie ik ook dat daar waar verschillen van beide organisaties naar voren komen er een potentieel energielek lijkt te zitten en de sneeuwbal aan kracht verliest.

Waar zitten onze verschillen?
De ene gemeente gaat als newtown snel op het doel af, en probeert resultaten te boeken. Zo is immers ook de stad tot stand gekomen. Dat kan ten koste gaan van samenhang met andere te bereiken doelen of van het gelijk opgaan met de partner. De andere gemeente gaat als dorp rustiger en bedachtzamer naar het doel toe. Zoekt meer naar integraliteit en toetst of de doelen gerealiseerd worden. Dat kan overkomen als ‘langzaam’ of minder bereid tot samenwerking.

Idealiter kun je vaststellen dat beide gemeenten elkaar in hun werkwijze aanvullen, complementair zijn. Zolang het gaat om de veiligheid van strategische doelen wil men graag samenwerken en ziet men de aanvullende kwaliteiten. Maar als je op tactisch of operationeel vlak komt (binnen de inhoudelijke projecten) kom je ook de verschillen tegen. Zo blijkt uit de proeftuinen, maar ook uit  het plan om elkaars ‘smoelenboek’ op intranet open te stellen. Dat lijkt een eenvoudige handeling maar heeft uiteindelijk 8 maanden geduurd omdat men elkaar moeilijk wist te bereiken, elkaar niet begreep, rollen voor de ondernemingsraden en personeelszaken erbij zag waardoor een kleine handeling groot werd.   Zo’n ervaring werkt niet goed in het proces, want ook zo’n ervaring werkt als een olievlek.

Hoe dicht je het energielek en wakker je het vuur weer aan?

Vernieuwen

We gaan nu met elkaar bespreken waar we elkaar vanuit bestuurlijk strategisch oogpunt versterken. En dan starten we om de gemeenten als één gebied te benaderen.  Wat zouden we verliezen als we niet samenwerken? En wat is onze ambitie om gezamenlijk als partners te bereiken? Waar liggen onze gemeenschappelijke kansen? En wat is het belang van deze samenwerking voor de inwoners en ondernemers?  Wat verbetert door dit duurzaam partnerschap aan de dienstverlening of streven we ernaar om de dienstverlening op het huidige niveau te houden? Hierover willen de sleutelfiguren met elkaar in gesprek. Het gesprek start op basis van een feitelijke analyse en wordt in eerste instantie gevoerd door het hoogste management en colleges. Daarna hebben ook raden en externe partners een rol. Ook zij kunnen hun bijdrage leveren om het vuur aan te wakkeren met een helder antwoord op het WAAROM.

De vervolgvraag is: Hoe komen we daar? Daarbij kun je denken aan één gezamenlijke nieuwe dienstverlening en juist één van de organisaties daar leidend in te laten zijn (bij verschillen in omvang). Of beginnen we bij gezamenlijke infrastructuur waarop we alles kunnen bouwen? Pas daarna is het WAT aan de beurt. Dus van WAAROM, naar HOE, naar WAT (Simek, 2009).

Wat deden wij?
Wij hebben in deze samenwerking te snel bepaald WAT we doen en HOE we dat doen. Voor de korte termijn heeft dat een verandering op gang gebracht, op lange termijn is meer nodig. Namelijk een visie die meer maatschappelijke betekenis heeft. We hebben vooral geïnvesteerd in het verbinden en opbouwen van vertrouwen. Deze weg heeft ertoe geleid dat er nu veel mensen zijn die een gedeelde ambitie willen neerzetten die antwoord geeft op het WAAROM en de maatschappelijke betekenis van de samenwerking.

Sleutels tot succes

Samenwerking tussen twee gemeenten is een uniek proces dat je op maat moet vormgeven waarin de essentie is dat je het vuur aanwakkert, dat medewerkers, raadsleden en inwoners verlangen naar de verandering. De rode lijn is WAAROM – HOE – WAT.   Op basis van mijn ervaringen in dit proces van samenwerking geef ik in het onderstaande enkele successleutels voor het hoogste management waarvan de essentie is:  investeer substantieel energie.

• Neem de tijd om het WAAROM en de belangen in de samenwerking expliciet te maken. Leg hiervoor verbinding binnen en buiten de organisatie. Maak expliciet wat je voor inwoners en ondernemers wilt bereiken met de samenwerking. Benoem maximaal drie strategische doelen want dat geeft focus.
• Ga actief aan het roer staan en zorg dat je zelf ambassadeur bent. Neem verantwoordelijkheid en wees zichtbaar.  Leg je belangen en twijfels open en bloot op tafel. Durf kwetsbaar te zijn.  Leg de  verantwoordelijkheden pas in de lijn als het vuur is aangewakkerd door een inspirerende visie vanuit maatschappelijke betekenis.  Stuur daarop en maak resultaatafspraken. Wees je daarin bewust van je eigen rol, hou de voortgang bij en geef feedback.
• Zorg voor een kring van veranderaars om je heen. Deze ambassadeurs zitten zowel in als buiten de lijnorganisatie. Erken hun rol, spreek waardering uit, ondersteun én bescherm alle ambassadeurs omdat zij hun kop boven het maaiveld uitsteken. Neem positieve en negatieve signalen die zij aangeven serieus, zoek het persoonlijke contact op. Neem voor lief dat niet alles feitelijk onderbouwd en beargumenteerd kan worden.
• Maak keuzes, neem besluiten en voer de besluiten uit. Bespreek en doorleef de besluiten en aanvaard de consequenties in positieve en negatieve zin zowel op inhoud als relatie. Sommige besluiten passen niet bij de ‘oude’ organisatie: zij vormen het begin van de nieuwe organisatie.

 

Dit bericht is een bijdrage van Drs. Wanda Bouwmeester, april 2014. Wanda is alumnus van de leergang Strategisch Programmamanagement.