Participatie en de burn-out burger

 

‘Gij zult participeren’. Dit gebod wordt niet als zodanig expliciet uitgesproken door het kabinet maar gelet op alle overheidsmaatregelen van de afgelopen jaren heeft het er op zijn minst alle schijn van. Tijdens het drukbezochte 4e overheidsevent van AOG School of Management met de titel ‘Midden in de samenleving’ wordt na de decentralisaties in de publieke sector per 1 januari 2015 een tussenstand opgenomen.

De puntsgewijze kerninzichten van het event volgen hieronder. Vervolgens worden de inzichten uitgewerkt voor degenen die meer willen weten.

• Onze samenleving vraagt om het aanbrengen en hanteren van maatwerk. Daar zijn we niet mee opgegroeid en daar hebben we wat te leren. Een heterogene en diverse samenleving vereist een gedifferentieerde aanpak. Maatwerk staat op gespannen voet met gelijkheid en dat vinden we lastig. Kunnen we accepteren dat wij niet altijd hetzelfde hoeven te ontvangen als anderen en vice versa? Nederlanders vinden het ook lastig om met verscheidenheid om te gaan. De decentralisaties lijken te leiden tot grote verschillen in de manier waarop gemeenten de nieuwe taken uitvoeren. Zolang we van elkaar leren is dat wellicht helemaal geen probleem. Maatwerk en kennisdeling bij de transities in het sociaal domein is een belangrijk strategisch agendapunt in overheidsland.
• Het ‘levenslang wonen’ in een professionele functie is achterhaald. Ook het idee van het uitoefenen van  een eigenstandige functie met vaste werkrelaties geldt niet langer. Tegenwoordig zijn interdependentie in de vorm van afhankelijkheidsrelaties en permanente organische ontwikkeling aan de orde van de dag. Dat maakt het van belang om stil te staan bij jouw plek in het netwerk, in de keten van waarde-toevoeging.  In het publieke domein – en dat is niet anders in het bedrijfsleven – waar de veranderingen over elkaar heen buitelen is de natuurlijke drang aanwezig je vast  te klampen aan wat je hebt. De functie als bastion en baken in tijden van verandering. Velen zien hun functie als onderdeel van zichzelf en nadenken over de eigen functie voelt al snel als afscheid nemen van een deel van de eigen identiteit. Zelfreflectie, bij jezelf te rade gaan en de vraag stellen of je nog effectief en van waarde bent: het zijn vragen die op het niveau van betekenisgeving liggen. Niet retorisch bedoeld, maar om het zelfinzicht te vergroten en daarmee de inspiratie, scherpte en alertheid voor jezelf op de agenda te houden.
• Onze vernetwerkte en digitale wereld zorgt ervoor dat de wereld binnen handbereik is. We worden overstelpt met informatie, iedere dag weer. De vraag of iets een feit is of een mening is vaak een grijs gebied. Mede door evolutionaire processen van arbeidsdeling en rolconcentraties zijn we afgedreven van het verkrijgen van overzichtskennis, filosofie, ethiek, het bevragen van standpunten en opinievorming. Het kritisch denken, ook in de media en de journalistiek, is lang niet altijd vanzelfsprekend. Afhankelijk van de zwaarte van je functie brengt deze tijd de behoefte met zich mee van onafhankelijk en gefundeerde analyse. Hoofd- en bijzaken kunnen onderscheiden, jezelf en anderen vragen stellen over de tsunami aan berichtgeving is belangrijker dan ooit. Allerlei signalen, trends en ontwikkelingen worden ons op het oog opgedrongen en lijken onafwendbaar. Maar is dat zo? En moeten we daar altijd klakkeloos in mee gaan? Feitelijke en bewezen argumentaties zijn natuurlijk wat ze zijn maar er zijn tal van zaken waar we het per definitie niet zomaar mee eens hoeven te zijn zoals bijvoorbeeld het beeld dat de participatiesamenleving onze redding is en ons alles brengt wat goed is.

Het einde van de klassieke verzorgingsstaat?

Ruim 2 jaar geleden sprak onze Koning in zijn eerste Troonrede uit dat onze maatschappij evolueert naar een ‘participatiesamenleving’ waarin burgers ‘eigen verantwoordelijkheid’ nemen en die van hen vraagt om waarde toe te voegen aan hun eigen leven en dat van een ander. In de optiek van prof. Winter kunnen we een historische lijn trekken om beter te begrijpen waar we ons in dit tijdsgewricht bevinden.

De zogenaamde nachtwakerstaat waarvan in de 19e eeuw sprake was veranderde in de 20e eeuw naar een verzorgingsstaat waarbij na de oorlog in sneltreinvaart het land werd opgebouwd. Die wederopbouw ging gepaard met verstatelijking waarbij een centrale overheid sturing gaf aan het herstellen en bevorderen van welzijn en welvaart voor iedereen. Een sterke overheid die werkte volgens bureaucratische principes in de geest van Max Weber maakte dat betrouwbaarheid, het voorkomen van willekeur en gelijkwaardigheid belangrijke waarden waren in het tot stand brengen van een land waarin er voor iedere burger een vangnet is, verschaft door de overheid.

Vanaf de jaren tachtig mede onder invloed van Angelsaksische invloeden uit de VS en Engeland en het idee dat ons land ‘af’ is gaat Nederland een periode in van marktwerking. Privatisering van overheidsdiensten is het gevolg waarbij de burger als ‘klant’ beter af zou zijn.

Nadat gedurende ruim dertig jaren de nadruk lag op een vooral economisch paradigma kunnen we – mede na de crisis – stellen dat het marktdenken doorgeslagen is en geen duurzaam anker biedt voor een toekomstbestendige maatschappij. Wat dan wel? Het huishoudboekje van de overheid is dusdanig deplorabel dat de financiële ruimte ontbreekt om de verzorgingsstaat van weleer te revitaliseren en daarnaast dringt de vraag zich op of het concept van de verzorgingsstaat nog wel van deze tijd is.

Restauratie van de overheid

Zoals ook in de oratie van prof. Winter eerder dit jaar naar voren kwam duidt het regeringsbeleid op een beweging naar ‘meer gemeenschap’. De dominantie van de markt wordt door de overheid aan banden gelegd en tegelijkertijd maakt de overheid zelf een terugtrekkende beweging in de centrale dienstverlening. Parallel hieraan zijn er decentralisaties geweest die illustreren dat de rijksoverheid zich als dienstverlener terugtrekt, verantwoordelijkheden belegt dichterbij de burger waarbij het maatschappelijk middenveld, de gemeenten en vooral de burger aan zet is. En passant krijgen de gemeenten minder geld om taken uit te voeren dan vroeger het geval was toen de centrale overheid de primaire verantwoordelijkheid had.

Terwijl de burgers moeten participeren ligt de gemeentelijke overheid aan de financiële ketting van ‘Den Haag’. Gemeenten kunnen daardoor maar moeilijk meeveren met die participerende burger en een sterk veranderende wereld.

 

Nog meer ambigue is de toezichtkwestie bij uitvoeringsorganisaties zoals bijvoorbeeld de Sociale Verzekeringsbank en Prorail. Ooit apart gezet vanuit de gedachte dat de overheid zich niet overal mee kan en wil bemoeien. De overheid is immers niet overal verantwoordelijk voor.  Maar door de crisis is er in Den Haag en ook breder in de samenleving een roep om meer controle en beheersing. ‘Uitwassen in organisaties: dat kan toch niet!’ vinden we en de overheid is er als de kippen bij om actie te ondernemen. In crisistijd is het goed scoren met daadkracht en het levert electoraal voordeel op.

Maar het lijkt een contraire zaak. Eerst op afstand zetten en vervolgens de controle opeisen als het misgaat. Het lijkt erop dat de overheid steeds dichter op de huid van bestuurders kruipt en allerlei ‘fit and proper’ tests in het leven roept om functionerings- en handelingskaders vast te stellen.

Op eigen houtje

De decentralisaties zijn sinds 1 januari formeel van kracht. Een tussenstand opmaken is prematuur. Toch is er een paar duidelijke noties te maken. In ieder geval kunnen we stellen dat met name gemeenten hun handen vol hebben aan het sociale domein. Op de gemeentelijke begroting neemt de zorg een voorname plaats in. Er gaat veel geld naar toe met veel media-aandacht als gevolg. En intussen moeten de gemeenten ook nog bezuinigen op de nieuwe taken. Een bijzondere schaarbeweging is het gevolg. Tel daarbij op dat de kosten voor de zorg nog steeds toenemen door de vergrijzing en het feit dat de zorg mede door technologische verbeteringen tot steeds meer in staat is.

 

Inmiddels hebben veel gemeenten sociale wijkteams ingesteld. Maar in de vaart der volkeren en de grote publieke en lokale druk om de zorg ‘te regelen’ vinden gemeenten vaak zelf het wiel uit. De aanpak per gemeente verschilt. Veel gemeenten voeren taken in eigen huis uit terwijl anderen op hun beurt juist taken weer uitbesteden. Er zijn nog weinig dwarsverbindingen tussen gemeenten. Tijd voor reflectie is nauwelijks aan de orde, laat staan onderlinge visitatie en kennisdeling.

Nieuwe arrangementen rukken op. Voorbeeld is de keukentafel en het informele overleg. De resultaten zijn wisselend. De nieuwe arrangementen leggen een dynamiek bloot waarbij de horizontalisering en informalisering in onze samenleving botst met bureaucratische en verticale structuren bij de overheid. Dat verloopt niet altijd soepel hoewel er ook bemoedigende voorbeelden zijn op het vlak van burgerparticpatie. Het functioneren van de Dialoogtafel Groningen, over de gevolgen van gaswinning, laat zien dat veel bereikt kan worden met een maatschappelijke dialoog maar toont ook aan dat overheden het bijzonder lastig vinden verantwoordelijkheden los te laten.

 

Weg met de zeepkist

Werken bij de overheid betekent onherroepelijk in aanraking komen met traditionele sturingsmechanismen. Vaak piramidaal, verticaal, top-down, hiërarchisch en procedureel. Deze organisatiestructuren hebben ons land lange tijd geholpen. Ze hebben ook comfort en duidelijkheid geboden en nog steeds kunnen ze hier en daar werken, maar in de huidige tijd brokkelt de basis voor deze klassieke aansturingsvormen stukje bij beetje af.

Op veel plekken in de overheid zijn andere en meer transformationele leiderschapsaspecten zichtbaar waarbij de essentie niet ligt in de transactie en uitwisseling (ik doe wat voor jou en dan doe jij wat voor mij) maar in het zingevend begeleiden van de verandering, daar samen betekenis aan te geven zonder direct te weten waar je precies uitkomt. Dat stelt andere eisen aan mensen en doet een beroep op andere vaardigheden.

Dr. Grotens heeft in zijn proefschrift over de gemeentelijke besturing gezien dat ‘het zeepkistmodel’ grotendeels passé  is. Een sterke leider die verheven boven de werkvloer zijn zienswijze oplegt en afdwingt: das war einmal. We hebben geen leiders meer nodig, maar leiderschap. De complexiteit in de omgeving, de taaiheid in de vraagstukken en de snelle veranderingen om ons heen nopen ons om gedeeld leiderschap de ruimte te geven waarbij verschillende mensen aan de knoppen zitten en leiderschap een meer faciliterende en collectieve mechaniek krijgt en bottom-up gestalte krijgt.

Nog steeds zijn er mensen aan ‘de top’ nodig, maar meer en meer is het voor deze mensen zaak zich te verhouden tot een onvoorspelbare en onzekere context waarbij het van belang is – ondanks de grote druk – om tijd te nemen voor  zelfreflectie en het gesprek met zichzelf: zit ik nog in mijn kracht? Voorop staat het streven naar verbeterd zelfinzicht.

Arbeidsdeling

Onze huidige samenleving is vergaand doordrenkt met de uitgangspunten van arbeidsdeling. Een interessant perspectief van prof. Trappenburg die ons meeneemt naar vroeger tijden en onderbouwt dat onze levenstandaard van nu gebouwd is op het fundament van taaktoedeling en specialisatie. Focus op deelaspecten van werk en efficiëntie bij de productie heeft ervoor gezorgd dat onze welvaart en ons welzijn enorm zijn toegenomen. In de afgelopen eeuw hebben we dat kunnen combineren met overheidsbeleid waarbij de publieke taken op de terreinen zorg, onderwijs en nutsvoorzieningen hebben gezorgd voor een verzorgingsstaat waarbij iedere burger profijt kan trekken uit publieke voorzieningen ongeacht status of afkomst. Er was voor iedere inwoner een rechtvaardigheidsmoraal met de bedoeling om burgers gelijke rechten te bieden. Burgers betalen belasting en krijgen daar veel voor terug.

De participatiesamenleving kiest een ander uitgangspunt. Namelijk dat een burger eerst zijn eigen leven moet zien te boetseren. Lukt dat niet, dan zijn er hulptroepen in de buurt in de vorm van familie en vrienden en in het uiterste geval komt de overheid (in de buurt) in beweging. De vraag is of dit concept zoveel rechtvaardiger is en of we hiermee beter af zijn? Niet iedereen in dit land is het ‘IKEA-model’ vaardig: zelf zorg dragen voor een op maat gemaakt pakket van voorzieningen en dat zelfstandig inbouwen in je eigen leven. En niet iedereen kan naast een drukke baan en vrijwilligerswerk ook nog de tijd en energie vinden om de ouders te verzorgen, een speeltuin in de straat te bouwen of een burgerinitiatief te starten.

Er zijn ook heel veel burgers die het vroegere systeem prima vonden, zo blijkt uit onderzoek. Zij zien graag in ruil voor belasting dat de overheid publieke voorzieningen organiseert in plaats van deze te ‘outsourcen’ naar de wijk of altijd maar de burger te vragen in actie te komen. Deze vaak als ‘passief’ geframede  burgers zijn zeker niet altijd kwaadwillend. Het is een diverse groep die moeite heeft met het gapende gat dat de overheid op veel plekken laat vallen.

De Montessori-achtige aanpak van de overheid waarbij de burger eerst zelfstandig moet bewegen en de overheid een faciliterende rol speelt past moeizaam bij een samenleving die inmiddels zeer heterogeen is en die in hoge mate bestaat uit mensen die in hun agenda moeten passen en meten om een hanteerbare balans te hebben. Het beeld van de ‘burn-out burgers’ zoals zij door prof. Trappenburg worden genoemd is niet te veronachtzamen. In haar onderzoek zijn er meerdere en concrete gevallen bekend waarbij blijkt dat het vervullen van maatschappelijke taken zoals mantelzorg een grens kent en bij velen is die grens allang bereikt.

De opvatting dat de participatiesamenleving here to stay is en dat er geen ontsnappen meer aan is, blijkt een illustratie te zijn van de overvloedige informatie-maatschappij waarin we bivakkeren. In dit tijdsgewricht waarin we aan alle kanten en via tal van kanalen data en informatie tot ons krijgen en waarin we ons in eerste instantie richten op onze persoonlijke context is het buitengewoon belangrijk om ons kritisch af te vragen wat we van iets vinden. Dat vraagt om een kritische houding waarin we zelfstandig en in interactie met elkaar informatie analyseren en beoordelen voordat we deze tot waarheid verheffen. De filosoof Bauman duidde al eerder onze beschaving door aan te geven dat we ‘vrijer zijn dan ooit maar ons tegelijkertijd machtelozer voelen dan ooit’. Zelfonderzoek, onafhankelijke verdieping, zorgvuldigheid en met oog voor het behoud van het goede zijn onderwerpen die meer aandacht verdienen en waarmee we de toekomst vanuit eigen kracht tegemoet kunnen treden.

Deze uiteenzetting is een bijdrage van prof.dr. Heinrich Winter en drs. Durk Piet de Vries. Het is geschreven naar aanleiding van het event ‘Midden in de samenleving’ dat op 30 september 2015 werd georganiseerd door AOG School of Management.   

Prof.dr. Heinrich Winter is hoogleraar Bestuurskunde aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen. Tevens is hij kerndocent van de leergang Publieke Strategie en Leiderschap.

AOG School of Management ontwikkelt in co-creatie maatwerkprogramma’s en incompany-leertrajecten die zicht richten op leiderschapsontwikkeling, professionalisering, management development en persoonlijke groei. Daarbij ligt een focus op maatschappelijke organisaties die zich duurzaam, effectief en betekenisvol willen verhouden tot hun omgeving en stakeholders.